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具体来说，就是将省级人大常委会制定地方性法规的权力，扩张为也包括对设区的市之法规的批准权。
参见陈无风：《格式条款解释规则在行政协议中的适用研究》，载《浙江学刊》2018年第３期。四、意思表示特殊性与行政协议诉讼的因应 行政协议的订立、履行、变更及解除等各个过程，双方当事人不免会对此发生各种争议，故离不开后续的争议化解渠道。
[46]这或许与意思表示理论在行政协议中尚未得到重视有关。司法实践中，有法院运用公平原则补强重大误解的发生。[7] [美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第564页。是故，法律上对行政主体的程序性要求更为严格，程序之存在能够制约意思表示形成过程中的擅权行为，由此才契合双方之间的协商—合意模式。[45] 参见孙丽岩：《行政行为中的意思表示》，载《比较法研究》2009年第3期。
在作为纠纷解决主渠道的行政诉讼环节，除了探求意思表示真实性，法院还需应对合法性审查与意思自治的关系，在采用多元解释方法基础上，处理好意思表示真实性的举证责任分配、格式条款中行政优益权可能的不当影响、其他行政解释对意思表示的冲击等论题。[11]对此，或许有观点会质疑，认为意思表示与行政优益权有交叉之处，但并不处于同一平面上。刑法中行政犯的成立，以违反国家规定为前提，这里的国家规定，根据《刑法》第96条，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。
为此，韩国近年来一直努力尝试代孕立法，从已提交国会但最终未能实施的相关立法案中可以看出韩国代孕立法的发展动态和对代孕所持的不同立法取向：[16]一是《体外受精等相关法律案》，对代孕母亲的定义作了概括，对代孕母亲资质、实施代孕的委托条件、代孕的限制、代孕子女认领、代孕机构设立等方面，都提出了较为明确具体的立法建议。其中，加利福尼亚、新泽西、内华达、华盛顿、哥伦比亚特区等11个州对有偿代孕最为宽松，所有父母都允许代孕，并且支持Pre-Birth Order（代孕委托方在代孕婴儿出生前就可以要求把其名字作为家长加在代孕婴儿的出生证明上）。[24]实践中，还有犯罪集团通过诱使签订借款合同、制造虚假给付、肆意认定违约等方式，向被害人实施套路贷诈骗，并采取威胁、恐吓、诱使等方式迫使被害人以贷还贷卖淫卖卵偿还债务，甚至有未成年被害人为偿还债务多次卖卵，并因此引发卵巢过度刺激综合征等病症。在产业链的中端，安排人员专门负责代孕人员的日常管理和起居，代孕女子不仅身份证往往被没收，而且不允许外出，当要外出体检及手术时，还要被蒙住双眼，由专门人员开车接送。
针对为保证非法代孕活动顺利进行，向有关医务人员、公务人员行贿，伪造身份证明、出生证明等国家机关公文、证件的，可以行贿罪，伪造国家机关公文、证件、印章罪等定罪处罚。[21]该案虽然以非法行医罪追究了部分相关人员的刑事责任，但按罪刑法定原则，理论界对于案件的定性并非不存在争议，而且在该案中还有大量其他参与组织的人员，由于缺乏法律依据，无法对其依法处理。
2015年7月，《保护通过辅助生殖技术出生的儿童法》正式生效，标志着泰国开始步入依法规制代孕时代。代孕母亲在妊娠和生产过程中也有可能遇到生命危险。这一切，都极大地挑战了社会的法律、道德和伦理底线。[15] 李雨涵：《日本代孕法律问题研究》，载《医学与法学》2019年第4期。
另一方面，为保障国家、社会、个人利益，维护社会秩序，越来越多的秩序失范行为被纳入犯罪化的行列。作为婴儿父亲的客户，先与孩子做司法亲子鉴定，再到户籍所在地谎称没结婚，但孩子母亲跑了，从而实现孩子随父一方上户。在当前国际疫情防控形势依然严峻的情况下，我国对境外人员入境实施严格的闭环检测管理，组织境外人员非法入境实施代孕行为，不仅严重违反国家疫情管理规定，而且有引发疫情在国内传播的巨大风险。四是《辅助生殖相关法律案》，第1条明确规定：辅助生殖技术一定要以确保女性健康、尊重胚胎生命尊严为基本前提。
[3]法律权利说者认为，在国家法上，生育权也是公认的一项基本人权，从事实层面来说，代孕是实现生育权的一种方式。可以先考虑对不孕不育夫妻、失独家庭放开其寻求代孕帮助的限制，如像前文提到的全国首例人体冷冻胚胎权属纠纷案中的当事人，以及在突发灾害中失去子女又不再具有生育能力的人群等，他们是最为迫切希望获得代孕许可的群体。
具体形式可以考虑适时修改《人口与计划生育法》，或由国务院出台《人类辅助生殖技术管理规定》，确立代孕行为的法律、法规依据。[24] 前引1，黄筱、帅才、董小红文。
对此，一方面应有限许可合理的代孕需求。（二）诱骗学生甚至未成年女性参与代孕卖卵，对其身心造成巨大伤害 非法生殖中介机构打着爱心赠卵、月入过万微创无痛采卵无痛无害、正规操作的幌子，通过在网络非法植入广告，或是在高校附近寻觅颜值高、学历高的女大学生。尤其在2020年新冠肺炎疫情影响下，以往的出国代孕不再方便，国内代孕黑市愈加畸形繁荣。[30] 六是规范代孕行为的审批与监管。这种情况在男同性恋客户中尤受欢迎，甚至为了方便给代孕婴儿上户，有的代孕机构会与医院打点好关系，长期合作。[18]不符合再生育子女资格者、单身、同性恋者等不具备合法生育主体资格的公民，不能通过辅助生殖医疗技术帮助生育子女。
（三）使用不具有《人类精子库批准证书》机构提供的精子的。1.允许有偿（商业）代孕 在美国，联邦法律对代孕未作统一规定，各州关于代孕的立法亦各有别，但总体上，除极少数州明确禁止代孕外，大多数州都在不同程度上允许有偿代孕。
此外，《法国民法典》规定，委托第三人生殖、怀孕的协议违法。笔者以为，让自然孕育客观不能的夫妻有路可走，合理合法地实现生育权，同时对具有刑事不法性的非法组织代孕等保持高压态势，行刑联动科学共治，从而实现代孕治理的天理、国法、人情的统一，既是中国特色社会主义法治建设对代孕这一时代之问的应有回应，又是刑法对我国人口政策施行提供有力保障的应有抉择。
田宏杰：《刑法法益：现代刑法的正当根基和规制边界》，载《法商研究》2020年第6期。具体而言，需要注意以下几点： 一是严格限定代孕的具体方式。
（二）实施代孕技术的。要禁止代孕，特别是禁止那些不能怀孕、不宜怀孕者寻求代孕的协助，就必须有充分的根据，必须符合法律保留原则与比例原则的要求[4]，进而认为，现行法规对代孕行为采取一律禁止的做法，违背法律保留原则与比例原则，有失妥当。还有委员认为，对于代孕不应一棍子打死，应改禁止代孕为规范代孕。打点关系后，院方不会核查登记信息是否和分娩女子一致，即出具相应《出生医学证明》。
据《中国新闻周刊》报道，自2004年至2017年，仅某国内地下代孕机构就已经经手上万名代孕婴儿。第18条规定：国家提倡适龄婚育、优生优育。
这些非法代孕，承诺零风险，提供供卵、移植、性别选择、代孕、亲子鉴定等一条龙服务，因代孕引发的诈骗犯罪、抚养权争议、继承权纷争、监护权争端等问题，在频频见诸媒体报端的同时，凸显了因代孕而潜滋暗长的一系列法律、伦理、社会、医疗等风险，乃至成为我国人口政策重大调整所亟需解决的重大时代课题。1984年在英国发生的一起代孕纠纷中，法官依据子女最佳利益原则，判决提供精子的美国夫妇，将在英国通过自然代孕方式生育的孩子带出英国。
不仅如此，非医疗机构、医疗机构及其医务人员违法实施代孕行为，虽然要依法承担行政责任，但刑法却没有代孕构成犯罪的规定，组织他人代孕、为他人实施代孕手术、为他人代孕等行为本身也并不构成犯罪，与此具有较强关联性的规定是《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）新增的非法植入基因编辑、克隆胚胎罪，即《刑法》第336条之一规定：将基因编辑、克隆的人类胚胎植入人体或者动物体内，或者将基因编辑、克隆的动物胚胎植入人体体内，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。
实际上，我国对代孕问题的相关讨论由来已久，2011年轰动全国的广州八胞胎事件，以及屡见不鲜的关于代孕地下产业的新闻报道，使得代孕引发的伦理和法律问题一直是学界研究的热点。[27] 三是不宜用法律绝对禁止道德争议问题。2014年11月27日，泰国国家立法议会通过了《保护通过辅助生殖技术出生的儿童法（草案）》。其规制代孕行为的禁止性规范，主要体现在《胚胎保护法》和《收养介绍法》两部法律之中。
考虑到商业化代孕确实容易滋生大量关联违法犯罪行为，容易诱发对贫困妇女的剥削与压榨，对商业化代孕行为应予特别严格限制，但应允许对孕母进行适度补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
[12] 孟金梅：《国际代孕法律实务分析：以泰国为例》，载《中国性科学》2015年第4期。有的违法向代孕中介透露胎儿性别，为代孕中介议价提供筹码。
国家卫计委在介绍修改缘由时指出，这主要是考虑到现有规制代孕问题的规定散见于部门规章，适用范围窄、位阶低，无法对日益猖獗的代孕黑市实施有效打击，因此，拟在《人口与计划生育法》新增前述规定，从法律层面对非法代孕行为予以禁止。从一些披露的案件看，有些非法组织代孕者利用、强迫、欺骗弱势女性、未成年女性参与到代孕行列，为最大限度压榨利润，医疗服务水平往往不达标，甚至不顾卵子提供者及孕母的身体健康状况，导致发生严重的身体损害后果，《刑法》新增第234条之二有利于打击此类犯罪，保护卵子提供者、代孕母亲的人身权益，有利于加强非法组织代孕活动过程中卵子提供者、代孕母服务提供者的人身权益的保护。